윤석열 정부가 새로운 5년을 출발한다. 윤석열 정부에서 향후 5년간 중장년을 위한 고용대책이 잘 수립되어야 한다. 이와 관련하여 한국고용정보원에서 중장년을 위한 고용서비스 인프라 개선방안 보고서를 김준영 외 5인이 보고서를 발표하여 이 자료를 참고로 하여 윤석열 정부의 중장년을 위한 고용정책 추진 방향을 제시하고자 한다.

 

1. 중장년 고용서비스의 중요성에 대한 논리적 근거

중장년대상으로 새로운 고용대책이 필요하다. 새로운 고용대책이 필요한 이유는 다음과 같다.

첫째, 인구학적 측면이다. 인구의 급격한 고령화는 세계적으로 유례가 없을 정도로 급속한 편이다. 우리나라의 만 40세 이상 65세 미만의 중장년 인구의 비중은 2011년 36.8%에서 2019년 40.1%로 빠르게 증가했다. 전체인구의 10명 중 4명이 40세 이상 65세 미만의 중장년 인구로 그 비중은 높은 편이다.

65세 이상 고령 인구의 비중 속도는 더욱 빠르게 증가하여 2000년 고령화 사회(7%)에서 2017년 고령사회(14%)가 되었고, 2025년 초고령 사회(20%)로 진입할 것으로 예상한다. 2025년 초고령 사회(20%)로 진입할 것으로 예상한다. 고령화 사회에서 초고령 사회로까지 단 26년밖에 걸리지 않아, 전 세계적으로 고령화 속도가 가장 빠르다고 볼 수 있다. 2006년 초고령 사회에 가장 빠르게 진입한 일본의 36년과 비교해 보면, 약 1.7배 더 빠른 속도라고 볼 수 있다.

2020년에 통계청은 생산가능인구(15~64세)가 부양해야 할 65세 이상 노인 비율인 노인부양비는 2020년의 22%에서 2060년에는 약 91% 수준으로 증가할 것으로 전망한 바가 있다.

둘째, 노동시장 측면이다. 현재 중장년 경제활동 참가율, 취업자 수, 실업자 비중 등이 급격하게 증가하고 있다. 경제활동 참가율은 특히 50대 이상에서 지난 10년 동안 4~5%P가 증가했다.

취업자 수는 IMF 외환위기 전과 비교해 보면, 50대는 131.3%, 60대는 167.6%로 매우 급격하게 증가해 왔다. 실업자 수 또한 급격하게 증가하여 40~64세 실업자 비중은 2019년 기준 46.0%를 차지한다. 50대의 실업자 비중은 2002년 8.1%에서 2019년 15.9%까지 증가했다.

50세 이상 실업자의 증가는 주된 직장에서의 이탈 때문으로 나타났다. 주된 직장에서의 평균 이직 나이가 2019년 기준 49.4세로 조사되어 50세 이후의 일자리는 대부분 이직 또는 전직을 통한 일자리라는 것을 알 수 있다. 50세 전후에 발생하는 이직‧전직에 적극적으로 대비하기 위해 우리나라는 중장년 고용서비스가 다른 나라에 비해 더욱 중요하다고 볼 수 있다. 60~64세의 노동시장 사각지대 계층은 2000년대 초반 2~3%의 비중에서 2019년 15.7%까지 급증했다.

셋째, 소득과 사회 보장 측면에서 중장년 고용이 중요하다. 50세 전후 주된 일자리에서의 퇴직은 곧 소득 감소로 이어진다. 우리나라의 사회안전망은 다른 복지 선진국보다 많이 뒤떨어지는 것이 사실이다. 자영업자의 비중이 높아 기업연금과 개인연금에 가입된 근로자의 비중이 낮고, 이 중 노동시장의 구조로 인해 소득수준이 낮은 근로자들은 가입되었더라도 금액이 많지 않다. 국민연금은 지급 수준이 낮아 안정적인 노후 생활을 영위하기에 턱없이 부족하다. 이렇듯 생계를 위한 노동 공급의 증가로 인해 중장년과 고령자의 경제활동 참가율은 지속해서 증가하고 있다.

넷째, 노동시장 이행론 측면에서 중장년 고용대책이 필요하다. 고용서비스는 생애주기별 다양한 형태 간의 노동시장 이행과정에서의 위험을 효율적으로 관리하는 역할로 정의될 수 있다. 이런 측면에서 중장년들에게 지원되는 생애경력설계서비스는 근로자에게는 지속 가능한 근로 생애의 경력을 관리하도록 지원하고, 사업주에게는 생산적으로 신뢰할 수 있는 근로계약 관계를 유지 및 확장해 나갈 수 있도록 지원해야 한다.

다섯째, 중장년 고용대책은 법령에 따른 정부의 책무이다. 국가는 고령자와 준고령자에 대한 고용촉진 및 고용서비스 지원에 대한 책무가 있다. 「고용상 연령차별금지 및 고령자 고용촉진에 관한 법률」(이하 고령자고용법)에서는 고령자가 그 능력에 맞는 직업을 가질 수 있도록 촉진하여 고령자의 고용안정과 국민경제 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 이때, 고령자는 55세 이상, 준고령자는 50세 이상 55세 미만을 의미한다. 동법 제3조에 정부의 책무가 명시되어 있는데, 특히 고령자의 고용촉진과 직업안정을 꾀하기 위하여 고령자 고용촉진 대책을 수립 및 시행하고 직업능력개발훈련 등 필요한 시책을 종합적이고 효과적으로 추진하여야 한다고 명시되어 있다(개정 2020.5.26.)

 

2. 중장년 고용정책의 영역과 방향

중장년 고용대책의 개념 및 중요성에 대해 다양한 관점에서 살펴본 결과, ▲취업지원 ▲직업능력개발 ▲고용안전망 제공 ▲기업 인사관리 지원 등의 다양한 과정을 포함하고 있다.

우리나라에서 중장년 고용을 활성화하기 위해 고용노동부와 보건복지부, 지자체 등 중앙과 지역에서 많은 예산을 투입하고 있다.

2022년 현재 실시되고 있는 중장년을 위한 고용정책으로, 2022년부터 ‘중장년 새출발 크레딧’으로 경력을 설계하고 ‘고령자 고용지원금’으로 더 오래 일하게 하려 하고 있다.

세부내용으로 다음과 같은 8가지이다. ① 재취업지원서비스 의무화: 고용보험 피보험자가 1,000명 이상인 기업이라면 재취업지원서비스를 의무적으로 제공해야 한다. ② 고용상 연령차별금지제도: 고용상 연령차별금지제도에 대한 정확한 이해와 기업과 노동자 간의 인식 차이를 줄이는 노력을 하도록 하고 있다. ③ 고령자인재은행: 민간의 무료 직업소개사업을 수행하는 비영리법인 또는 공익단체를 고령자인재은행으로 지정하여 만 50세 이상의 고령자에게 고용서비스를 제공(전국 42개소)한다. ④ 중장년 일자리희망센터: 주된 일자리에서 퇴직(예정)하는 40세 이상 중장년층에게 생애설계, 재취업 및 창업, 사회참여 기회 등 고용지원서비스를 제공(전국 31개 센터)한다. ⑤ 고령자 계속 고용장려금: 정년퇴직을 앞둔 근로자가 정년 이후에도 계속 일할 수 있도록 계속 고용제도를 도입한 사업주를 지원한다. ⑥ 고령자 고용지원금: 고령자가 은퇴 희망 연령까지 안정적으로 일할 수 있도록 사업주를 지원한다. ⑦ 신중년 적합 직무 고용장려금: 신중년의 전문성·경험·노하우를 활용할 수 있는 적합 직무에 만 50세 이상 구직자를 고용하는 기업에 인건비를 지원함으로써 신중년의 재취업 촉진을 도모한다. ⑧ 신중년 경력형 일자리: 신중년의 경력을 활용하는 지역 서비스 일자리를 제공함으로써 신중년의 지역사회 역할 강화 및 민간 일자리로의 재취업을 지원한다.

예산의 몇 가지 예를 들면, 2022년에 평생크레딧을 통해 디지털 기초역량, 중장년 경력설계 등도 지원한다. 내일배움카드 지원 한도(최대 500만 원) 외에 디지털 기초훈련(50만 원)·경력설계 비용(100만 원) 지원사업으로 2021년 4만 명, 200억 원에서 2022년 6만 명(디지털 5.5만 명, 중장년 0.5만 명), 325억 원으로 예산을 늘린다. 고령자고용지원금 사업을 신설하고(54억 원, 6천 명), 고령자 계속 고용장려금을 확충한다. 60세 이상 근로자의 수가 이전 3년 평균보다 증가 시 1인당 분기 30만 원을 지원한다. 농림부의 농촌 고용인력지원을 2021년 53억 원에서 2022년 111억 원으로 증액한다.

그 중에서 중장년 고용대책의 가장 핵심적인 요소는 무엇보다 취업이나 창업 등을 통한 소득 유지(보전)에 있다고 귀결할 수 있다. 향후 중장년 고용대책은 주된 일자리에서 법에서 보장된 정년(60세)까지 고용이 유지될 수 있도록 하는 고용유지를 지원하는 것이다. 아울러 정년 전후에 새로운 인생 2막을 시작하는 재직자와 실업자, 비경제활동인구에 대한 취업지원 등 두 가지 측면에 정부의 역량을 집중할 필요가 있다.

 

3. 중장년 고용정책의 현황과 문제점

현재 고령자에 대한 고용서비스는 공공에서 직접 지원하는 방식과 민간에 보조금 지원을 통한 간접 지원방식이 있다. 공공 고용서비스는 대표적으로 전국의 고용센터(또는 고용복지플러스센터)를 통해 이루어지고 있다. 민간의 경우 사업주 단체나 비영리법인, 노사발전재단 등을 통해 고령자인재은행과 중장년 일자리희망센터 등의 형태로 지원하고 있다.

고령자인재은행과 중장년 일자리희망센터는 「고용상 연령차별금지 및 고령자고용촉진에 관한 법률」 제11조를 근거로 소요 경비의 전부 또는 일부를 지원하고 있다.

중장년 일자리희망센터의 경우 애초에는 제11조의2 중견 전문인력 고용지원센터의 지정에 근거해서 출발했지만, 시간이 지남에 따라 중견 전문인력에 대한 서비스가 제대로 이루어지지 않아 고용노동부에서는 고령자인재은행과 마찬가지로 제11조의 고령자인재은행 지정에 근거하여 지원하고 있다.

고용노동부는 공공 고용서비스를 효율적으로 전달하기 위해 중장년 일자리희망센터와 고령자인재은행을 매년 공모하여 보조금을 통해 지원하고 있다.

 

(1) 중장년 일자리희망센터

중장년 일자리희망센터는 애초의 중견 전문인력 고용 지원의 역할에서 생애경력설계 중심으로 사업내용에 많은 변화가 있었다. 이는 고용서비스의 양적인 실적 중심에서 질적인 성장을 도모하기 위한 측면으로 노동시장에 처음 진입하는 청년 단계부터 실시되어야 할 생애경력설계를 40대부터라도 교육을 제공해 인적자본을 지속해서 형성할 수 있도록 지원한 것이다.

하지만 이런 방향 설정으로 인해 초기에 의도했던 대기업에서 중견 또는 중소기업으로의 인적자본의 이동이 잘 이루어지지 못했고, 결과적으로 중장년 노동수요를 만들어 내지 못해 알선취업률이 저조한 실정에 이르렀다.

 

(2) 고령자인재은행

고령자인재은행은 서비스 수혜자 대부분이 일용직 및 단기 일자리에 치중되다 보니, 고용보험 가입률이 낮고 이로 인해 알선취업률이 낮은 결과를 보였다. 특히, 65세 이상 이직 및 전직자의 경우 고용보험 의무가입 대상이 아니므로 고용보험 가입률은 현저히 낮아질 수밖에 없다.

 

(3) 알선취업률이 낮은 이유

이런 서비스 기관별 특성 이외에도 알선취업률이 낮은 이유는 노동시장의 구조적인 문제와 평가체계에 있다. 노동시장의 구조적 문제로는 중장년 노동수요가 절대적 부족하다. 정년 60세 의무화로 인해 정년을 전후로 한 노동력에 대한 수요가 오히려 현저히 줄어들었으며, 이는 곧 노동 공급의 과잉으로 이어져 노동의 가치를 하락시키는 결과를 초래해 알선 취업을 어렵게 만드는 결과로 이어졌다. 알선취업률이 평가에 가중 반영되지 않아 알선취업률을 증가해야 할 동인이 부족하게 된 결과를 초래했다고 볼 수 있다.

현 시점에서 중장년에 대한 고용서비스를 지원할 수 있는 법적인 근거가 마련되어 있지 않고 있으며, 고령자 고용정보센터는 사실상 존재하지 않고 중견 전문인력 고용지원센터 또한 부재한 상황으로 요약해 볼 수 있다.

 

4. 한국고용정보원이 제시한 중장년 고용서비스 중장기 개선 방향

(1) 단기적

중장년 고용서비스에 대한 법적 근거를 마련해야 한다. 현재는 고령자고용법에 근거를 두고 있어서 50세 이상의 준고령자와 고령자를 대상으로 하므로 중장년 일자리희망센터의 지원에 대한 정당성을 찾기 어렵다. 따라서 중장년에 대한 정의를 추가하고 생애경력설계, 전직지원, 재취업지원 등에 대한 법적 보완이 요구된다.

센터 인프라에 대한 확충이 필요하다. 현재 중장년 일자리희망센터는 31개로 100만이 넘는 중장년 실업자와 1,300명의 40~50대 취업자의 전직을 지원하기에는 인프라가 너무 적다. 따라서 광역시의 도청 소재지 또는 도시화가 진행된 지역에 거점센터를 두고 노동시장 권역을 3~5개 정도로 구분하여 분소(또는 지소) 개념의 상담센터를 구축할 필요가 있다.

또한 온라인을 활용할 수 있는 연령대가 점차 높아진다는 점을 고려하여 교육 중심의 생애경력설계 등의 프로그램은 온라인으로 전환해야 한다.

생애 경력에 따른 공공 고용서비스 확대 및 통합에 대한 논의도 이루어져야 한다. 공공의 고용서비스가 전 연령을 아우르는 노동시장 이행 및 생애 경력단계별 프로그램 및 모듈을 개발하여 표준적인 고용서비스를 제공하려는 노력이 필요하며, 이런 내용을 지자체와의 협의를 통해 이루어 가야 한다.

민간 고용서비스를 활성화할 수 있는 기틀을 마련해야 한다. 유료 직업소개업 등의 참여 주체를 다양화할 수 있는 법적 근거를 보완함은 물론, 중견 전문인력 고용지원센터가 민간영역에서 적극적으로 활용될 수 있도록 모색이 필요하다.

 

(2) 중기적

중기적으로는 생애경력설계 중심의 공공 고용서비스의 통합을 이루고 민간 고용서비스의 활성화에 따른 고용서비스의 질적 보완을 해나가야 한다. 생애 단계별 고용서비스의 공공화는 지자체 협업형과 기존 고용복지플러스센터의 개편을 통해 가능할 것이다.

한편, 고용서비스의 질적 관리는 기존 고용노동부가 시행하고 있는 민간 위탁 고용서비스 기관 인증평가를 준용하고 연계하여 실시할 수 있다. 특히, 「직업안정법」 제4조의5를 통해 시행되고 있는 고용서비스 우수기관 인증을 통해 민간 고용서비스의 질적 향상을 도모할 수 있다.

 

(3) 장기적

장기적 개선방안으로는 고령자 고용 지원을 위한 기금 마련과 직종별 전달체계의 구분이 제안된다. 고용노동부의 일자리 창출 및 고용안정, 사업주 지원 등 대부분 사업이 고용보험기금으로 활용되고 있지만, 비정규직의 증가 등 고용의 불안정성으로 인해 고용보험기금 활용에 많은 제약이 예상되는 바, 장기적 관점에서 다양한 고령자 고용 지원사업을 수행하기 위한 별도의 기금 마련이 필요하다. 또한 장기적으로는 단일방식의 위탁 또는 보조금 사업을 탈피하고 직종별 특화된 형태로 민간 고용서비스 시장을 활성화할 필요가 있다.

 

5. 중장년 고용정책을 위한 과제

향후 30년간 우리나라가 직면할 가장 중요한 사회경제적 변화로 저출산·고령화를 꼽는 데 주저할 사람은 많지 않을 것이다. 저출산·고령화는 노동 공급의 감소를 초래하여 우리 경제의 잠재 성장능력을 훼손하는 요인일 뿐만 아니라 사회, 복지, 보건 등 우리나라 전 분야가 직면할 문제의 근본 원인이기도 하다.

저출산·고령화에 따른 생산가능인구 감소에 대응하기 위해서는 여러 가지 방안이 있을 수 있으나 고령자, 청년, 기혼여성 등 기존에 경제활동 참가율이 낮은 집단의 노동시장 참여를 높여서 노동 공급 확대를 모색하는 것이 우선 필요하다. 특히, 고령자가 오랫동안 노동시장에서 일할 수 있도록 사회경제적 환경을 조성하는 것이 중요하다. 고령자들이 일하고 싶어 하는 72세까지 일할 여건을 만들어 주는 것이 필요하다.

먼저, 2022년 현재 실시되는 중장년 고용정책 8가지 사업에 대한 내실화가 필요하다. 아울러 중장년 인력에 대한 진로설계, 취업 알선 등 전직지원 서비스의 효율화 등 고용서비스 인프라를 개선하는 것도 중요하다.

한편, 한국직업능력연구원에서 나온 자료에 의하면 중장년 고용정책, 평생교육과 교육훈련이 통합된 평생직업교육 훈련에 주력해야 한다고 주장하고 있는데(나라경제, 2022년 4월호) 이를 반영한 개선방안도 검토되어야 하겠다. 평생교육과 교육훈련이 통합된 평생직업교육 훈련 방안을 통하여 중장년층이 불확실성, 변화하는 환경, 빠른 속도감 등 직장생활과 개인생활에 끊임없이 밀려오는 급류에 대처하는 것을 도와야 한다.

현재 정부에서 강조하는 ‘실직과 은퇴 대비 일자리 안전망 강화’ 정책의 한계로 지적되는 단기적인 직업훈련에 초점이 맞춰져 있어 취업-실업이 반복되고 있으며, 일할 의사가 있음에도 산업의 빠른 변화 등으로 전직·재취업 등 경력전환을 통한 일자리로의 재진입에 도움을 주는 고용연계에 대한 지원이 부족한 것을 개선해야 할 것이다.

정부는 중장년층이 자신의 직업생애 경로를 설계하고 역량을 향상할 수 있도록 돕는 한편, 고용연계에서 공공성을 강화하기 위해 ‘직업기초능력의 활용 및 축적’을 위한 직업교육 훈련 방안을 마련하고, 민간과 기업은 중장년층의 ‘직무능력의 활용·축적’을 위한 직업교육 훈련 방안을 마련하는 것이 필요하다.

중장년층 직업이동 특성 기반 프로파일링과 맞춤형 직업교육 훈련 및 고용서비스, 즉 직업이동 요구 파악→직업이동 가능성 예측→능력 진단 및 맞춤형 상담→직업교육 훈련 실시 및 모니터링을 제공할 필요가 있다.